После принятия решения Верховным судом о недопуске вынужденных переселенцев с Донбасса к участию в местных выборах право голоса потеряли более полутора миллионов граждан Украины.
"Страна" отвечает на главные вопросы в связи с этим решением.
1. Какое решение принял Верховный суд?
Еще после принятия в 2015 году закона о выборах местных советов внутренне перемещенные лица потеряли возможность голосовать за депутатов на местах. Несмотря на то, что сам закон не содержал прямой нормы, ограничивающей избирательные права переселенцев, его пункты гласили, что право голоса на выборах всех уровней имеют граждане Украины, достигшие на день проведения выборов восемнадцатилетия и проживающие в пределах соответствующего избирательного округа.
Эта трактовка де-юре еще позволяла ВПЛ принимать участие в местных выборах. Но далее закон установил исчерпывающий перечень документов, которые подтверждают место проживания избирателей.
Такими оказались паспорт Украины либо временное удостоверение гражданина Украины (для лиц, недавно принятых в гражданство).
И вот этот перечень целиком отрезал переселенцев от участия в местных выборая, так как отметка о регистрации места проживания для них проставляется в справку переселенца, а не в паспорт. А сама эта справка не является документом, подтверждающим факт проживания на определенной территории.
Собственно, на этот закон и сослались в Верховном суде во время рассмотрения в кассации гражданского дела по иску о восстановлении избирательных прав.
Истец – переселенка из Алчевска Луганской области (ныне находится на неподконтрольной Украине территории) Юлия Лементарь, ныне проживающая в Луцке, еще в 2016 году обратилась в отдел ведения Госреестра избирателей Луцкого горсовета с заявлением о внесении ее в реестр избирателей. После отказа от внесения ее в реестр она решила судиться.
"Я уже давно выбрала Луцк как город, в котором хочу жить. Мой ребенок здесь растет, и я хочу, чтобы мы имели такие же права, как другие жители Луцка. Мы остаемся здесь и не планируем возвращаться или переезжать", – цитирует слова истицы Юлии Лементарь Общественный холдинг "Группа влияния".
Сперва горсуд Луцка удовлетворил ее жалобу и обязал горсовет внести переселенку в список избирателей, однако уже через несколько месяцев Львовский апелляционный суд ей отказал в этом.
Отказ апелляция пояснила тем, что справка ВПЛ не является документом, подтверждающим место жительства. "Ссылка истца на справку о взятии на учет внутренне перемещенного лица не заслуживает на внимание", – говорится в решении апелляционного суда по делу Юлии Лементарь.
Верховный суд же, в свою очередь, рассмотрел в кассационном порядке это дело и целиком согласился с выводом апелляционного суда.
"Верховный суд согласился с решением апелляционной инстанции на тех основаниях, что право голоса на выборах депутатов горсовета, выборах городского головы имеют граждане Украины, которые имеют право голоса в соответствии со ст. 70 Конституции Украины, относятся к соответствующей территориальной общине и проживают в пределах соответствующего избирательного округа. Избирательный адрес избирателя определяется по зарегистрированному месту жительства и адресу жилья избирателя в соответствии с Законом Украины "О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине", – отметили в Верховном суде.
В довершение ко всему судьи добавили, что место регистрации не должно быть временным.
По сути, подтвердив тем самым, что институт прописки времен СССР продолжает действовать в Украине, несмотря на то, что само понятие "прописка" было упразднено еще в 2001 году.
2. Что означает это решение?
В самом решении Верховного суда говорится, что оно окончательное и обжалованию не подлежит. Однако юристы уже сейчас говорят о том, что оно не соответствует Конституции и действующим в Украине законам, которые никто не отменял.
"Данное решение ВС юридически не безупречно, поскольку нормы, на которые ссылается Верховный суд в своем решении, выбраны ним довольно избирательно. ВС почему-то совсем проигнорировал статью 24 Конституции Украины, которая говорит, что все граждане имеют равные конституционные права и свободы, равны перед законом и не может быть привилегий или ограничений на основании... места проживания... Также ВС не прокомментировал статью 38 Конституции, где сказано, что граждане имеют право свободно выбирать... органы местного самоуправления", – поясняет "Стране" адвокат и юрист Елена Лешенко.
Она обратила внимание "Страны" на целый ряд несостыковок в данном решении Верховного суда.
"Самое интересное в этом решении – это три момента.
Первый: ВС сослался на статью, которой в законе не существует. Скорее всего, ВС перепутал статью 8 со статьей 6. Ибо именно в статье 6 Закона о свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине речь идет о процедуре регистрации места проживания. Однако речь идет о 30 днях на регистрацию, а не о 10 днях.
Второй момент. Верховный суд Украины напрочь забыл статью 8 Закона об обеспечении прав и свобод ВПЛ.
Третий момент: частью 2 статьи 2 Закона о свободе передвижения предусмотрено, что "Реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження". Эту норму Закона Верховный суд в своем решении тоже проигнорировал", – поясняет "Стране" Елена Лешенко.
По ее мнению, "решение скорее политическое, так как хорошо прослеживается, как подгоняются нужные нормы права под определенное обоснование, при этом одни нормы права полностью игнорируются, другие же широко трактуются, то есть так как выгодно политэлите на текущий момент. А им выгодно, чтобы ВПЛ не голосовали на местных выборах".
О чем идет речь.
В решении Верховного суда идет отсылка к 8 статье Закона Украины о свободе перемещения. Но еще в 2012 году эта норма была упразднена.
Что же касается Закона об обеспечении прав и свобод ВПЛ, который был принят Верховной Радой в 2015 году, действительно, в нем содержится норма о праве вынужденных переселенцев голосовать на местных выборах.
"Если следовать такой логике, по которой пошел в своем решении Верховный суд, тогда как же могли голосовать приезжие и недавно зарегистрировавшиеся в Киеве граждане и избирать нам мэра и горсовет? Не ВПЛ, а просто переехавшие учиться или работать в Киев из регионов. Почему им можно было голосовать и никто не выяснял, является ли их место регистрации постоянным или временным. Так что здесь дискриминация большой группы граждан – налицо", – добавила Елена Лешенко.
Между тем, несмотря на то, что решение Верховного суда окончательное, существует несколько вариантов изменить ситуацию.
Во-первых, законодательством предусмотрен механизм пересмотра судебных решений по вновь открывшимся или исключительным обстоятельствам. В частности, обращение в Конституционный суд с просьбой признать неконституционными нормы законов, примененных судом при решении дела. Есть вариант обратиться в Европейский суд по правам человека с целью установления международным судебным учреждением нарушения Украиной международных обязательств при решении этого дела судом.
Сама истец Юлия Лементарь, переселенка из Алчевска, ныне живущая в Луцке, не теряет надежды вернуть утраченное право голоса. В беседе со "Страной" она уже подтвердила, что будет искать справедливость в Европейском суде по правам человека, хотя и понимает, что на это могут уйти долгие годы.
Друг семьи Юлии Лементарь, правозащитник из "Луганской правозащитной группы" Сергей Стулов в разговоре со "Страной" отмечает, что дело Юлии Лементарь – не единственное, в котором переселенцы хотят через суд отстоять право голоса.
"Переселенцы сегодня имеют гораздо меньше прав, чем трудовые мигранты или студенты, которые также меняют свое место жительства, – рассказывает Сергей Стулов. – Считается, что трудовой мигрант – это его выбор, он поехал из Львова в Киев или из Киева во Львов, и когда надо – он вернется домой и проголосует. Точно такой же выбор у студентов, когда они приезжают в Киев, им дают комнату в общежитии, они выписываются из своего дома и получают временную регистрацию в общежитии. А переселенец не может поехать ни в Луганск, ни в Донецк. И не может голосовать. Мы отделены какой-то красной линией. Мы же должны принимать участие в выборах, живем в социуме, многие по четыре года находятся на одном месте, но права выбора у нас нет. Баллотироваться можем, а голосовать – нет. Конституция нам дает и право свободного перемещения, и свободу голосования, нас нельзя ограничивать по месту жительства, нам гарантировано право голоса, закон о правах ВПЛ тоже подтверждает наше право участвовать в выборах, но в итоге это все перечеркивается штампом паспорта с пропиской. По сути, Верховный суд сказал: "Если у тебя прописка в Алчевске, то езжай в Алчевск и там голосуй. А то, что там не могут пройти выборы по украинским законам, это проблема переселенцев". Юлия Лементарь четыре года назад выбрала Луцк для проживания по семейным обстоятельствам, живет там, является полноценным членом общества. Первая инстанция в 2016 году признала, что она – член территориальной громады Луцка. Но апелляция и кассация отказали ей. Со мной происходит аналогичная ситуация. Я четыре года живу в Киеве, по одному и тому же адресу, и я не имею права голосовать, потому что у меня прописка алчевская. В 2001-м отменили институт прописки, а она до сих пор есть. Но я же не в Алчевске, я здесь. И через суд я не могу доказать, что я – член территориальной громады Киева. Хотя Киевсовет принял нас как членов громады, такое решение есть, а права голоса все равно нет. Пока мы не получим хоть какой-то закон, который даст нам персональное право голоса, я сомневаюсь, что будет другое решение и появятся возможности участвовать в выборах".
Елена Лешенко считает, что переселенцам стоит вновь обратиться в суд. "И потом в кассации просить передать на БП. Ведь нормы закона о ВПЛ и о свободе передвижения в этой части как раз соответствуют Конституции. ВС их просто тупо проигнорировал", – отмечает она.
Сергей Стулов в разговоре со "Страной" также озвучивал аналогичный сценарий их действий.
"Мы сейчас рассматриваем разные варианты, мы не сдаемся", – говорит он.
3. Дадут ли переселенцам право голоса?
В парламенте же надеются урегулировать этот вопрос законодательным путем. Там уже более двух лет пылится законопроект №4471, который был подан группой авторов из фракции "Оппозиционного блока". Документ предлагает определить право внутренне перемещенных лиц участвовать в выборах всех уровней и всеукраинском референдуме путем временного изменения места голосования. С этой целью предлагается дополнить перечень документов, подтверждающих факт проживания на определенной территории, справкой о взятии на учет внутренне перемещенных лиц.
"Лишение внутренних переселенцев права принимать участие в формировании органов власти всех уровней и быть избранными является грубым нарушением основных прав гражданина Украины, закрепленных в Конституции Украины, а также ряда международных конвенций, – пояснил "Стране" один из авторов документа, нардеп Михаил Папиев. – 23 января 2018 Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюцию "Гуманитарные последствия войны в Украине" 2198 (2018), которой, в частности, призывает украинскую власть "обеспечить механизмы реализации избирательных прав внутренне перемещенных лиц на всех выборах, в том числе на местном уровне. Во исполнение данной резолюции фракцией внесен в Верховную Раду соответствующий проект постановления. Но эти документы парламентским большинством стабильно игнорируются".
Но решить проблему с голосованием переселенцев пытались и другими путями.
Например, с марта прошлого года парламент не рассматривает проект №6240 "О возобновлении избирательных прав внутренне перемещенных лиц", подготовленный коллективом авторов из разных фракций и представителями общественных организаций, который предполагает, что избирательным адресом является адрес, по которому зарегистрировано место жительства избирателя в соответствии с Законом Украины "О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине".
А буквально в июне был зарегистрирован еще один проект закона №8432 "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно учета и регистрации места проживания граждан Украины на временно оккупированных территориях Донецкой, Луганской областей и Автономной Республики Крым", где предлагается сведения о внутренне перемещенных лицах и фактическом месте проживания вносить в реестр территориальной общины.
"В Украине внутренние переселенцы для участия в местных выборах могут рассчитывать только на изменения в действующем законодательстве. Но уже два года разработанный совместно с общественными организациями и представителями ЦИК законопроект, который бы предоставил переселенцам возможность участия в местных выборах, не рассматривается. И хотя нам многократно обещали и депутаты, и руководители фракций "в кратчайшие сроки рассмотреть этот вопрос", увы, "воз и ныне там", – так прокомментировал решение Верховного суда заместитель министра по вопросам временно оккупированных территорий и внутренне перемещенных лиц Георгий Тука.
Тем не менее, пока эти документы (или аналогичные им) не будут приняты Верховной Радой, вынужденные переселенцы не смогут избирать органы власти по месту своей регистрации.
"Все очень просто, эти 1,5 миллиона вынужденных переселенцев – это не электорат этой власти, они никогда не проголосуют за представителей власти на этих территориях. Поэтому советский институт прописки для них продолжает существовать в такой изощренной форме, невзирая на то, что это противоречит статьям Конституции, где сказано, что никто не может быть дискриминирован по месту своего проживания, и что люди имеют право избирать органы местного самоуправления. Особенно это актуально для тех регионов, куда массово приехали переселенцы. Власть руками Верховного суда говорит им: ваши голоса никому не нужны, вы не должны влиять на политическую ситуацию в наших регионах", – говорит "Стране" политолог Руслан Бортник.
"Эта тема имеет чисто политическую направленность. Ближайшие местные выборы состоятся в 2020 году. Но уже сейчас этим людям говорят: вы же тут не жили, значит не имеете права голосовать за местные советы. Это выгодно для власти. Интересно и то, а как будут посчитаны их голоса на парламентских и президентских выборах. Ведь многие не станут разбираться в том, где можно голосовать, где нельзя, и будут считать, что у них вообще нет права голоса", – говорит "Стране" политолог Вадим Карасев.
4. А что с участием переселенцев в общенациональных выборах?
Право голоса переселенцев регулирует закон Украины "Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц". Согласно этому документу, внутренне перемещенные лица реализуют свои избирательные права на выборах всех уровней и референдумах путем смены места голосования без смены избирательного адреса. Кроме того, нормы закона "О свободе перемещения и свободный выбор места проживания в Украине" предполагают, что регистрация места проживания или места нахождения лица или ее отсутствие не могут быть условием реализации прав и свобод или основанием для их ограничения.
На практике это означает то, что переселенцы могут изменить свой избирательный адрес и проголосовать по месту жительства. Но только на общенациональных выборах – то есть президентских и парламентских (да и то с последними все не так просто).
Так, при наличии заявления и справки переселенца, они могут воспользоваться своим базовым конституционным правом и проголосовать на выборах по месту жительства, а не по месту регистрации на неподконтрольных Украине территориях. Таким образом они проходят процедуру временного изменения места голосования, изменения избирательного адреса.
Но опыт как президентских, так и парламентских выборов 2014 года показал, что к изменению своего избирательного адреса прибегает очень мало ВПЛ.
Например, по данным Гражданской сети "Опора", в 2014 году таких было всего 120 тысяч избирателей.
Более того, на парламентских выборах ВПЛ также ограничены в правах и могут голосовать только за списки партий. В 2014 году была смешанная система выборов: половину депутатов избирали по спискам партий, а половину – по мажоритарным округам. За депутатов по мажоритарным округам переселенцы голосовать не могли.
Таким образом, если на очередных парламентских выборах, которые пройдут 27 октября 2019 года, сохранится смешанная избирательная система, ВПЛ снова не смогут избирать мажоритарщиков. Если, конечно, не будут приняты законопроекты, которые призваны обеспечить участие переселенцев в голосованиях по мажоритарным округам.
"Хотя решение Верховного суда никак не влияет на общенациональные выборы, право принимать участие в президентских или парламентских выборах для переселенцев – тоже условное. С одной стороны, они имеют право участвовать в таких выборах, написав заявление по месту регистрации. Но если человек закреплен за территорией и при этом не может прийти проголосовать автоматически, есть большая вероятность того, что он не захочет иметь дело с бюрократическими процедурами. И это означает, что на выборах общенациональных – на парламентских и президентских – голоса значительной части ВПЛ не будут учтены", – считает политолог Руслан Бортник.
Примечательно, что решение Верховного суда буквально совпало во времени с Всеукраинским социологическим исследованием "Кальмиусской группы", проведенным GFK Ukraine. Согласно результатам исследования, большинство украинцев (85%) одобрили бы предоставление права голоса на местных выборах в их принимающей общине переселенцам.
Считают нецелесообразным предоставление такого права ВПЛ всего 13%.
В Украине порядка 35,5 миллиона избирателей. Полтора миллиона человек, которые ныне имеют статус "внутренне перемещенных лиц" из всего этого количества – это практически 5% от общего числа избирателей.
Или целая армия, способная не просто повлиять на ход любого голосования, но и полностью изменить его. Однако, учитывая то, что власть за четыре года так и не смогла выполнить свои обязательства по отношению к вынужденным переселенцам, несложно предположить, почему они и дальше будут "безголосыми".