26 апреля Конституционный суд признал противоречащим Конституции закон "О всеукраинском референдуме".
Источник: ccu.gov.ua
Речь идет о законе, которым в 2012 году заменили старый закон "О всеукраинском и местных референдумах" от 1991 года. Но на вопрос, действует ли теперь старый закон, юристы отвечают по-разному.
"Страна" решила все-таки разобраться в последствиях решения Конституционного суда.
Что говорит Конституция
Согласно Конституции, референдум признается как способ народного волеизъявления – наряду с выборами и другими формами непосредственной демократии.
Может быть два типа референдумов: всеукраинский и местный. Референдум не допускается в отношении законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии.
Организация и порядок проведения референдумов, согласно статье 92 Конституции, определяется исключительно законами Украины.
Еще ряд положений Конституции касаются отдельно всеукраинских и местных референдумов. О них мы расскажем ниже.
Минус на минус дает плюс
До 26 апреля порядок проведения референдумов в Украине устанавливал закон "О всеукраинском референдуме" от 6 ноября 2012 года. Но, как мы говорили, Конституционный суд признал этот закон неконституционным.
В пункте 4 Заключительных положений данного закона имелась норма, согласно которой утрачивал силу предыдущий закон "О всеукраинском и местных референдумах" от 3 июля 1991 года:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Это стандартная формулировка, которая используется при принятии нового нормативного акта взамен старого. Без нее бы получилась правовая коллизия – одновременное действие старого и нового закона.
Но если отменяется весь новый закон целиком, то отменяются все его положения. Конституционный суд отменил весь закон "О всеукраинском референдуме" от 2012 года, без каких либо исключений.
Следовательно, пункт 4 Заключительных положений нового закона также был отменен. То есть норма об отмене предыдущего закона "О всеукраинском и местных референдумах" от 1991 года больше не действует.
В итоге "минус на минус дает плюс", и отмена нового закона, которым был отменен старый закон, в итоге дает восстановление действия старого закона.
Такой вывод, как сообщала "Страна", поддержал известный юрист-конституционалист Виктор Мусияка. Однако он предостерег, что в "старом" законе о референдумах от 1991 года упоминаются органы, которых уже нет, например, президиум Верховной Рады. Из-за чего в случае референдума его результат может быть поставлен под сомнение.
Устаревший – не значит недействующий
Действительно, закон "О всеукраинском и местных референдумах" выглядит устаревшим: в нем применяются термины "Республика Крым", "Президиум Верховного Совета Украины" и т.п., которые сейчас явно устарели. Но это не помешало данному закону просуществовать до 2012 года.
Кроме того, существуют другие, действующие и поныне, нормативные акты, содержащие атавизмы советской эпохи. К правомочности этих документов никто не предъявляет претензий.
Например, действующий сейчас Жилищный кодекс на самом деле до сих пор носит гордое название "Жилищный кодекс Украинской Советской Социалистической Республики". А начинается он с совершенно недекоммунизированных тезисов советской эпохи:
"В результате победы Великой Октябрьской социалистической революции в нашей стране были созданы необходимые предпосылки для решения одной из важнейших социальных проблем – удовлетворения потребности трудящихся в жилье.
Воплощая в жизнь ленинские идеи построения коммунистического общества и осуществляя курс на повышение материального и культурного уровня жизни народа, Советское государство последовательно реализует разработанную Коммунистической партией программу жилищного строительства":
Источник: zakon.rada.gov.ua
На сайте Верховной Рады данный кодекс указан как действующий, и на практике он без проблем применяется в жилищных вопросах.
Так что, как видим, явная устарелость законодательных актов не делает их недействующими.
И хотя ряд норм закона о референдумах 1991 года и не соответствует более поздним нормативным актам, но он должен действовать. Существующие противоречия должны решаться известными в юридической науке правилами преодоления коллизий. Например, при противоречии норм Конституции и закона должна применяться норма Конституции. А если норма старого закона противоречит норме более нового закона, то должна применяться норма нового закона.
Теперь, исходя из вывода, что закон о референдумах от 1991 года возобновил свое действие, рассмотрим, как и по каким вопросам могут проводиться всеукраинские и местные референдумы.
Всеукраинским референдумом можно менять территорию
Всеукраинский референдум, согласно Конституции, назначается Верховной Радой или президентом. Он может пройти по народной инициативе, если наберет три миллиона подписей. Причем, подписи надо собрать не менее чем в двух третях областей и не менее чем по сто тысяч подписей в каждой области:
Источник: zakon.rada.gov.ua
На всеукраинском референдуме можно напрямую утверждать законы и даже Конституцию. Это разъяснил Конституционный суд еще в 2008 году в своем решении № 6-рп/2008. Исключение – на референдуме нельзя принимать законы о налогах, бюджете и амнистии. Принятые на референдуме законы не требуют какого-либо утверждения Верховной Радой и президентом.
По статье 106 Конституции, провозгласить всеукраинский референдум по народной инициативе должен президент. Конституционный суд разъяснил, что это его прямая обязанность:
Источник: zakon.rada.gov.ua
По статьям 12 и 13 закона "О всеукраинском и местных референдумах" от 1991 года, всеукраинский референдум может быть назначен тремя способами:
– решением Верховной Рады;
– по требованию трех миллионов граждан – по вопросам утверждения и отмены Конституции, а также досрочного прекращения полномочий Верховной Рады и Президента;
– по требованию половины нардепов – по вопросам утверждения и отмены Конституции и других законодательных актов (кроме вопросов досрочного прекращения полномочий Верховной Рады и Президента).
Механизм организации сбора подписей для референдума по инициативе граждан предусматривает, что для начала процесса достаточно собрать инициативную группу из 200 граждан.
Далее закон говорит, что инициативную группу надо регистрировать в "Центральной комиссии по всеукраинскому референдуму". Такой комиссии уже не существует, а функции организации проведения референдумов, согласно закону, выполняет Центральная избирательная комиссия.
А вот Верховная Рада, согласно статье 85 Конституции, может назначать всеукраинский референдум по вопросам об изменении территории Украины. Более того: согласно Конституции, Украина может решать свои территориальные вопросы исключительно только путем референдума.
Интересный нюанс: здесь не указано, каким образом – в сторону уменьшения или увеличения – должна меняться территория Украины в результате референдума.
Как провести местный референдум
Принятый в 2012 году закон о референдумах почему-то предусматривал только всеукраинские референдумы. Из-за этого местные референдумы оказались в прямом смысле "вне закона". Но теперь, с восстановлением действия закона 1991 года, возможность проводить местные референдумы снова появилась.
Местный референдум может назначить соответствующий местный совет. Также местные референдумы могут проводиться по требованию как депутатов, так и проживающих на территории граждан.
Для объявления местного референдума необходимо набрать голоса:
– либо половины депутатов местного совета;
– либо 10% граждан-избирателей, постоянно проживающих на соответствующей территории.
Согласно части 1 статьи 143 Конституции, проведение местных референдумов и реализацию их результатов обеспечивают территориальные общины села, поселка, города – непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления:
Источник: zakon.rada.gov.ua
Согласно статье 6 закона о референдумах 1991 года, исключительно местными референдумами должны решаться такие вопросы:
– о наименовании или переименовании сельсоветов, поселков, городов, районов, областей;
– об объединении в одну одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр;
– об изменении базового уровня местного самоуправления в сельских районах;
– о реорганизации или ликвидации коммунальных дошкольных учебных заведений (т.е. детских садиков. – Прим. ред.), а также дошкольных учебных заведений, созданных бывшими сельскохозяйственными коллективными и государственными хозяйствами.
Кроме того, на местный референдум могут выноситься вопросы:
– отнесенные к ведению местного самоуправления соответствующих административно-территориальных единиц;
– досрочного прекращения полномочий соответствующего местного совета.
Как видим, минимум два актуальных вопроса современной политической жизни – о переименованиях населенных пунктов и областей, а также об объединении административно-территориальных единиц – могут решаться исключительно на местных референдумах.
В этой связи ставится под угрозу продолжение кампании по "декоммунизации", которую активно проводят украинские власти. "Недекоммунизированными" остаются, например, Кировоградская и Днепропетровская области, и теперь изменить их названия можно только через местные референдумы.
А жители уже переименованных населенных пунктов могут переименовать их обратно при помощи местного референдума.
Также теперь под вопросом кампания власти по укрупнению сельсоветов в объединенные территориальные громады. Ведь такое объединение есть не чем иным, как "изменением базового уровня местного самоуправления в сельских районах", что теперь можно решить только на местном референдуме. В этой связи ставится под вопрос и правомерность выборов в новые объединенные территориальные громады, которые постоянно проходят по всей стране.
В общем, обновленный Конституционный суд, отменяя принятый при Януковиче закон о референдумах, забил нынешней власти гол в собственные ворота. Поэтому парламент, скорее всего, попытается в ближайшее время принять новый закон о референдумах. Но пока этого не произошло, существует возможность инициировать проведение референдумов по старому закону 1991 года.